《濕地保護法(草案)》向社會公開征求意見,該如何守護“地球之腎”?

                    2021-03-15 09:21:19    作者:陳媛媛     來源:中國環境報     瀏覽次數:

                      初春3月,冰雪已經融化。北京市海淀公園濕地里枯敗的蘆葦和殘荷已經被清理完畢,原本郁郁蔥蔥的蘆葦蕩已成了清清淺淺的小水池子。盡管水生植物沒有發芽,但仍可以看得到這片小世界里的生機勃勃。

                      水、濕地與生命密不可分。全國人大常委會就《濕地保護法(草案)》(以下簡稱《草案》)向社會公開征求意見。中國綠發會政研室近日牽頭舉辦了“濕地保護法討論會”,來自濕地生態領域、環境法領域、環境司法領域的專家學者就《草案》如何修改,以及濕地保護存在的問題等展開了深度討論。

                      解決濕地生態保護修復法律保障不足問題

                      濕地不僅是水資源的“貯存庫”和“凈化器”,具有強大的水文調節和循環功能,以及強大的降解污染和凈化水質功能,還是“物種基因庫”,是整個生態系統的重要組成部分。因此,濕地的保護十分重要。

                      黨的十八大以來,國家層面的濕地保護政策措施、管理制度和技術標準相繼出臺,第三次全國國土調查已經將“濕地”單獨設為一級地類。正在征求意見的濕地保護法是我國首次專門為保護濕地而立的法。

                      在此之前,我國已有28個?。ㄗ灾螀^、直轄市)出臺了濕地保護地方性法規和規章,建立了一系列濕地保護制度,為濕地保護立法提供了良好實踐基礎。

                      北京林業大學教授楊朝霞認為,濕地保護法的制定,有利于我們向國際社會傳遞我國對濕地保護修復和生物多樣性保護的決心,有利于向世界各國傳播中國的生態文明建設理念和綠色發展智慧。

                      “濕地保護法的制定應強調為濕地生態專門立法,要著力改變過去‘重濕地資源利用,輕濕地生態保護’的傳統思維,解決濕地生態保護修復法律保障不足的問題,從生態空間、生態要素、生態系統出發,逐步解決立法過程中‘事實—事理—法理—法律’4個邏輯層面的基礎性問題,切實彌補生態文明法治建設中的生態短板。” 楊朝霞說。

                      濕地定義尚有進一步修改完善空間

                      《草案》第二條對“濕地”的概念進行了界定:濕地,是指具有顯著生態功能的自然濕地和具有重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地。并對法律適用做出了規定。

                      多位專家認為,目前《草案》對濕地的定義尚顯模糊,可操作性尚有不足。

                      “這可能會給后續管理和執法帶來諸多不便。” 武漢大學環境法研究所所長秦天寶認為,濕地定義可以濕地公約相關定義為準,根據《國際濕地公約》,濕地是指自然的或人工的,長久的或暫時的沼澤地、濕源、泥炭地或水域地,擁有靜止或流動的水體,包括低潮時水深不超過6米的濱海水域。

                      “立法首先要做的是把濕地的類型、分布、狀況、問題等事實調查清楚,然后以濕地保護修復的科學原理和有關法理作為支撐,站在建設生態文明和綠色發展的高度,運用嫻熟的法律表達技巧,建立覆蓋全面、體系協調、功能完備的濕地保護法律制度體系。”楊朝霞說。

                      海南大學南海海洋資源利用國家重點實驗室副研究員趙鵬認為,《草案》除了應增加紅樹林和泥炭濕地類型外,還應該對濱海濕地、內陸的河湖和灘涂濕地等作專門表述。

                      中國生物多樣性保護與綠色發展基金會國際部Linda提出,希望“小微濕地”能在《濕地保護法》中占有一席之地。

                      小微濕地涵養著豐富的生物多樣性,卻極易受到城市建設的侵占。2018年,中國政府在加入《國際濕地公約》26年后,首次提出了“小微濕地保護”決議草案,呼吁世界各國保護小微濕地。這一草案已在第十三屆締約方大會上獲通過、生效。因此,保護濕地不僅因其具有不可替代的重要生態意義,同時也是履行國際公約的需要。

                      濕地修復費用應由責任主體承擔

                      如何修復受損的濕地?2017年,中辦國辦發布《生態環境損害賠償制度改革方案》,2020年,生態環境部等11部門聯合印發《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》,推動生態損害賠償實踐深入。立法層面,湖南省委省政府于2020年12月出臺《湖南省生態環境保護責任規定》,對生態損害賠償制度作出了具體規定。這一規定要求,受損濕地在無法修復或者無法完全修復的情況下,責任主體承擔賠償責任。通過地方立法,對生態損害賠償做出了明確規定。

                      湖南師范大學法學院教授李愛年、長沙環境保護技術學院副教授陳勇均建議,將《草案》修改為:“非法占用、開采、開墾、填埋、排污等活動導致濕地破壞的,責任主體應當自行或者委托他人實施修復;在規定期限內未修復的,縣級以上人民政府林業草原、自然資源、生態環境、水利、農業農村等有關部門可以自行或者委托他人實施修復,所需費用由責任主體承擔。受損濕地無法修復或者無法完全修復的,責任主體應當承擔賠償責任。主體變更的,由變更后承繼其債權、債務的主體負責修復。”

                      楊朝霞認為,《草案》要細分濕地修復責任適用過錯責任原則和無過錯責任原則的不同情形。因為合法占用、開采、開墾、填埋、排污等活動導致濕地破壞的(如合法采礦造成濕地破壞的),也可能需要承擔濕地修復責任,并非違法主體才承擔修復責任。借鑒和吸收《濕地保護修復制度方案》的規定,細化政府承擔兜底修復責任的具體情形。

                      建議增加鼓勵社會組織提起公益訴訟條款

                      有專家提出,《草案》對公眾、社會組織參與濕地保護定位不足,應進一步激發社會組織和公民保護濕地的內驅力。在濕地周圍定居的群眾,原有的生產方式可能與保護濕地的初衷相背離。在宣傳教育的同時,還需要一定的嘉獎,建立正向激勵,調動社會組織與社會公眾的積極性。江西理工大學教授王世進認為,應增加“對保護濕地有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵。”

                      公眾參與是生態環境保護的一個重要原則。除宣傳教育外,監督、檢舉、控告、提起公益訴訟都是公眾參與濕地保護的重要方式,也是其他單行法規定的公眾參與方式?!恫莅浮穼妳⑴c僅限于濕地保護宣傳教育,貴州清鎮市法院環境資源審判庭庭長羅光黔認為,濕地保護法應對公眾參與進一步明確,鼓勵公眾行使監督、檢舉權,鼓勵社會組織提起公益訴訟。

                      濕地具有公共物品屬性,保護濕地是典型的環境公益。面對復雜的濕地生態環境問題,僅僅依靠生態環境保護等行政執法部門“單軌制”的濕地保護機制已顯得不夠。江西省高級人民法院二級高級法官、環境資源審判庭負責人黃訓榮認為,在行政執法手段有限的情形下,由符合原告資格的社會組織通過提起環境公益訴訟的方式推動濕地保護,能夠彌補行政執法手段有限的不足,形成司法和行政“雙軌制”的濕地一體化保護機制。

                    編輯:liqing

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